Por: José Gustavo Hernández Castaño (*)

II. La personalidad del gobernante como institución informal del poder

Las constituciones regulan las competencias de los órganos del Estado, delimitan sus atribuciones y establecen mecanismos destinados a impedir la concentración del poder. Sin embargo, ninguna Constitución consigue prever todos los factores que intervienen en el ejercicio efectivo del gobierno. Entre las normas jurídicas y la práctica política existe un amplio espacio ocupado por instituciones informales, hábitos administrativos, culturas organizacionales y estilos de liderazgo que terminan influyendo de manera decisiva en el funcionamiento del Estado. Uno de esos factores, quizá el más determinante en los regímenes presidencialistas, es la personalidad del gobernante. ¹

Durante buena parte del siglo XX, la teoría constitucional concentró su atención en las estructuras formales del Estado. El análisis de la separación de poderes, los sistemas electorales, la organización administrativa o los mecanismos de control constitucional ocupó el centro de la reflexión. La personalidad del gobernante fue considerada, por el contrario, una variable contingente, más próxima a la psicología política que al derecho constitucional. Sin embargo, la experiencia histórica ha demostrado que esa separación resulta insuficiente para comprender el funcionamiento efectivo de las democracias. Como advierte Juan J. Linz (1987), los regímenes políticos no funcionan únicamente según el diseño institucional previsto por la Constitución; dependen igualmente del comportamiento de quienes ejercen el poder y de la cultura política que orienta sus decisiones. ²

Los gobiernos no son administraciones abstractas. Están dirigidos por personas que poseen trayectorias, convicciones, estilos de liderazgo, formas particulares de comunicar y maneras específicas de comprender la autoridad. Esas características no permanecen confinadas al ámbito privado. Se proyectan sobre la organización gubernamental, condicionan la toma de decisiones, orientan la relación con los colaboradores y terminan influyendo en la cultura política del Ejecutivo.

Max Weber había advertido tempranamente que la autoridad no descansa únicamente sobre estructuras jurídicas, sino también sobre determinadas formas de legitimidad. Su conocida tipología —tradicional, carismática y legal-racional— muestra que los atributos personales del gobernante pueden adquirir relevancia institucional cuando generan expectativas compartidas de obediencia (Weber, 2002). ³ En los sistemas democráticos modernos, la legitimidad legal-racional constituye el fundamento principal del poder; sin embargo, ello no elimina la influencia que puede ejercer el liderazgo personal sobre el funcionamiento cotidiano de las instituciones.

Conviene precisar que el objeto del presente análisis no consiste en elaborar un perfil psicológico del presidente ni en explicar sus decisiones mediante categorías clínicas o rasgos individuales de personalidad. Esa tarea pertenece a otros campos disciplinares. Lo que aquí interesa es un fenómeno diferente: comprender cómo determinadas características del liderazgo llegan a convertirse en referencias organizacionales para quienes integran el aparato gubernamental.

En los regímenes presidencialistas, el jefe del Estado ocupa una posición institucional singular. No solo dirige la administración pública y orienta la acción política del Ejecutivo; constituye también el principal referente organizacional de ministros, altos consejeros, directores de agencias y funcionarios de la administración central. Como consecuencia, la forma de ejercer la autoridad tiende a irradiarse progresivamente sobre el conjunto de la estructura gubernamental.

Esa irradiación rara vez ocurre mediante órdenes explícitas. Opera principalmente a través de mecanismos de aprendizaje institucional, imitación organizacional y adaptación cultural. Los ministros observan el estilo presidencial; los altos funcionarios reproducen sus formas de comunicación; los equipos administrativos incorporan progresivamente los códigos que identifican al nuevo liderazgo. Sin necesidad de instrucciones formales, determinadas prácticas terminan convirtiéndose en pautas compartidas de comportamiento.

Douglass North (1993) ofrece una categoría especialmente útil para comprender este fenómeno. Su distinción entre instituciones formales e informales permite advertir que las reglas escritas constituyen únicamente una parte del orden político. Las instituciones informales —tradiciones, convenciones, hábitos, expectativas y códigos no escritos— condicionan igualmente el comportamiento de los actores públicos y, en numerosas ocasiones, terminan siendo más determinantes que las normas jurídicas para explicar el funcionamiento efectivo del Estado. ⁴

Esta observación resulta particularmente relevante en la administración pública. Francis Fukuyama (2014) recuerda que la capacidad estatal depende tanto de la calidad de las reglas como de la fortaleza de las organizaciones encargadas de aplicarlas. Una burocracia puede conservar intacta su estructura normativa y, sin embargo, modificar profundamente su comportamiento cuando cambia la cultura organizacional que orienta su funcionamiento. ⁵

La historia política ofrece abundantes ejemplos de esta dinámica. Existen gobiernos identificados con la sobriedad administrativa, otros con el liderazgo colegiado, algunos con la tecnocracia y otros con estilos fuertemente personalistas. En todos los casos, la personalidad del gobernante terminó proyectándose sobre la cultura organizacional del Ejecutivo, configurando formas particulares de ejercer la autoridad, comunicar las decisiones y relacionarse con la sociedad. Ninguna de esas experiencias puede comprenderse exclusivamente mediante el estudio de las normas constitucionales.

Esta constatación obliga a introducir una distinción fundamental. La personalidad del gobernante no constituye una institución en sentido jurídico. No crea competencias, no modifica la Constitución ni altera formalmente la distribución de funciones entre los órganos del Estado. Sin embargo, puede comportarse como una institución informal cuando establece expectativas compartidas sobre el ejercicio de la autoridad, orienta comportamientos colectivos y contribuye a configurar la cultura política de la administración.

Guillermo O’Donnell (2010) observó que las democracias contemporáneas funcionan sobre la base de complejas redes institucionales cuya eficacia depende tanto de las reglas constitucionales como de las prácticas efectivamente desarrolladas por quienes ejercen el poder. En consecuencia, comprender el Estado democrático exige estudiar no solo las instituciones formales, sino también las formas concretas mediante las cuales esas instituciones son apropiadas, interpretadas y reproducidas por los actores políticos. ⁶

Desde esta perspectiva, la personalidad presidencial puede incorporarse al universo de las instituciones informales cuando deja de ser un atributo exclusivamente individual y comienza a organizar la conducta del entorno gubernamental. El fenómeno no depende tanto de los rasgos personales del líder como de la capacidad que esos rasgos tienen para convertirse en referencias compartidas dentro de la administración.

En consecuencia, el problema central ya no consiste en determinar si un presidente posee una personalidad fuerte. La historia demuestra que las democracias han convivido con liderazgos intensos sin alterar necesariamente el orden constitucional. La cuestión verdaderamente relevante consiste en establecer qué ocurre cuando esa personalidad deja de expresarse únicamente en la figura del gobernante y comienza a proyectarse sobre el comportamiento de las instituciones encargadas de ejecutar la acción del Estado.

Es precisamente en ese punto donde la dimensión simbólica adquiere su mayor importancia. La personalidad política no se difunde mediante conceptos abstractos. Lo hace a través de gestos, palabras, ceremonias, estilos de comunicación, formas de representación y códigos visibles de autoridad. Esos elementos constituyen los vehículos mediante los cuales el liderazgo construye una identidad compartida y la transmite al conjunto del aparato gubernamental. La cultura organizacional comienza entonces a estructurarse alrededor de un lenguaje común que trasciende la individualidad del gobernante y adquiere presencia institucional.

La transición presidencial colombiana ofrece un escenario especialmente fértil para observar este proceso. Desde los primeros momentos del nuevo ciclo político puede identificarse la construcción deliberada de un repertorio simbólico orientado a expresar autoridad, cohesión y dirección política. Lo verdaderamente relevante no es la existencia aislada de esos símbolos, sino la rapidez con que comienzan a ser apropiados por ministros, altos funcionarios y colaboradores inmediatos del presidente como parte de una identidad gubernamental compartida. Ese fenómeno constituye el punto de partida para comprender la formación de un lenguaje común del poder, asunto que será desarrollado en el capítulo siguiente.

Notas al pie

1. La literatura contemporánea sobre institucionalismo distingue entre reglas formales e instituciones informales como componentes complementarios del orden político (North, 1993).

2. Linz demuestra que la estabilidad de las democracias depende tanto del diseño constitucional como de la conducta de las élites políticas y de la cultura institucional.

3. Weber desarrolla la teoría clásica de los tipos de legitimidad en Economía y sociedad, fundamento indispensable para comprender la autoridad política moderna.

4. Para North, las instituciones informales explican gran parte del comportamiento político que las normas jurídicas, por sí solas, no consiguen interpretar.

5. Fukuyama insiste en que la fortaleza del Estado depende de la calidad institucional y de la cultura organizacional de la administración pública.

6. O’Donnell incorpora la noción de Estado democrático como una red de instituciones cuya eficacia depende tanto de las normas como de las prácticas efectivamente desarrolladas por los actores políticos.

(*) Magister en Ciencias Políticas

• Asesor en direccionamiento estratégico de campañas
• Investigador en historia política y comportamiento electoral